¿Cambiará la forma de Estado y la forma de Gobierno como consecuencia de lo que haga la asamblea constituyente? ¿Conocen los asambleístas las dimensiones teóricas y las consecuencias prácticas de tales categorías?

La ciencia política distingue (i) las formas de Estado de (ii) las formas de Gobierno. Las primeras se refieren a la estructura misma de la totalidad del Estado (gobernantes, gobernados, instituciones), al modo de ser de este. Las segundas, aluden a la organización y a la forma de expresarse del poder político y al modo de manifestarse la voluntad estatal, esto es, al Gobierno. Las formas de Estado se ocupan de la totalidad de la institución. Las formas de gobierno del modo como el poder se manifiesta y de sus fundamentos.

Me ocuparé ahora de las formas de Estado, y en una próxima oportunidad de las formas de gobierno. Para precisar los conceptos, diré que son formas de Estado la democracia y la autocracia, el unitarismo y el federalismo, y formas de Gobierno, la república y la monarquía.

I.- Criterios de clasificación de las formas de Estado.- Hay algunas clasificaciones sobre el tema.  La más objetiva quizá es la que emplea los siguientes criterios: (a) el grado y el modo de participación o no de la ciudadanía en la generación de las reglas jurídicas y en su ejecución.  Desde esa perspectiva, hay dos formas de Estado: la democracia y la autocracia; y, (b) la distribución del poder en función del territorio, en cuyo caso estamos frente al unitarismo y al federalismo.

II.- Democracia y Autocracia.- 1.- La democracia.-  Supone un grado importante de participación de la población en a) la designación de las autoridades y en la revocatoria de sus poderes (elecciones y ‘recall’); b) en la formación de las leyes, a través de la representación parlamentaria; c) la adopción directa, pero excepcional, de decisiones sobre asuntos públicos que no sean de reforma constitucional (referéndum); d) en procesos de
petición/rendición de cuentas de los mandatarios; e) la participación se expresa por canales institucionales y jurídicos estables, y las libertades individuales y políticas, reconocidas como valores fundamentales, se articulan en normas preestablecidas que limitan el poder.

2.- La autocracia.- Al contrario, es un sistema cerrado, que a) excluye la participación de los ciudadanos en las elecciones, la formación de las leyes y la administración del poder, en la revocatoria del mandato y en la rendición de cuentas; b) el sistema legal lo crea ‘un señor único’ o un grupo militante (parlamento, cortes) designado por el señor o influido  de hecho o de ‘derecho’ por este (fascismo, comunismo, autoritarismo latinoamericano); c) no existe relación de legitimidad entre la ciudadanía y el poder. Al autócrata le llega la ‘legitimidad’ por la gracia de Dios (Franco), la voluntad  abstracta de la nación (Mussolini), la revolución (Castro), la legitimidad de clase (sóviets), etc.; d) no existe relación de juridicidad real entre la comunidad y el poder, las leyes son pura expresión del poder del autócrata y a él se acomodan; e) las libertades públicas están restringidas y condicionadas al designio del Estado y al servicio de la ‘causa’; f) el poder, personalizado en el autócrata, no está sujeto a plazos ni hay alternabilidad, se lo ejerce de por vida o por largos períodos, incluso valiéndose de sistemas electorales manipulados.

III.- Unitarismo y Federalismo.- 1.- Unitarismo.-  Desde el punto de vista de la distribución territorial del poder, el Estado puede ser unitario, y se caracteriza por: a) la centralización política: las atribuciones fundamentales (gobierno, administración) radican en un núcleo de autoridad asentado generalmente en la capital; b) la creación de leyes es expresión del centro, pero ellas rigen en todo el territorio; c) existe un solo órgano legislativo con potestades nacionales; d) el ejercicio de la jurisdicción se concreta en un órgano de poder relativamente centralizado, pero irradia a la periferia del país; e) el régimen político está expresado en una sola constitución, los ‘estados’ o departamentos carecen de órganos legislativos propiamente dichos.

2.- Federalismo.- Se caracteriza por:  a) la descentralización política: se produce una distribución de las potestades políticas fundamentales en dos niveles distintos; el gobierno local y el gobierno central, que coexisten en el mismo territorio; b) la descentralización administrativa y jurisdiccional, que se articula con la política; c) hay dos categorías de normas legales, las de validez nacional que rigen en la totalidad del país, y las regionales o ‘estatales’; d) hay dos clases de órganos legislativos, el nacional, llamado también federal y los parlamentos regionales, llamados también estatales; e) coexisten dos constituciones: la federal que rige en todo el territorio y las estatales o seccionales que rigen en cada jurisdicción territorial; f) los ciudadanos conviven con dos regímenes políticos, jurídicos y administrativos y se someten simultáneamente a dos sistemas legales que operan en el mismo territorio.

IV.- El Estado descentralizado.- El Estado descentralizado no debe confundirse con el Estado federal.  La descentralización alude generalmente al orden administrativo, pero no implica necesariamente un fraccionamiento del poder político central.  Pueden transferirse competencias a las secciones territoriales en búsqueda de eficiencia, pero eso no supone la creación de varios ordenamientos jurídicos, instancias jurisdiccionales, potestades legislativas, etc.

Un medio camino entre el Estado unitario y el federal es el llamado   ‘régimen de autonomías’, en el cual existe un Estado centralizado en varios temas, con una sola constitución, pero una fuerte tendencia -articulada  constitucionalmente- a transferir a las comunidades autónomas atribuciones políticas, legislativas, gubernativas y administrativas, y a transformar esos compartimentos en unidades territoriales con creciente poder político, jurisdiccional y administrativo.

V.- La tradición de copiar instituciones: El Ecuador, desde su fundación en 1830, ha obrado bajo la tradición de copiar y adaptar mal sistemas de Estado y de gobierno que corresponden a países con diferentes culturas y circunstancias.  Nuestras constituciones son el resultado de un extraño mestizaje entre el presidencialismo norteamericano, algunas instituciones francesas semiparlamentarias y otras tantas adaptaciones inspiradas en la intuición de los políticos,  los intereses de las regiones, las presiones de los factores de poder, la inspiración de los caudillos y el casi universal desconocimiento de ideas claves de la ciencia política.  Próximamente veremos si prospera aún la capacidad de improvisación, que ya es parte del modo de ser político de acá, o si hay algo más de fundamento e información en lo que se discute y legisla.

Nota. Además de mis ideas, el texto sistematiza las de R. Borja, Linares Quintana, García, Kelsen y otros.

- Artículo publicado originalmete por Diario El Comercio.